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Bundesrat:

Der Bundesrat ist ein Verfassungsorgan des Bundes, durch das nach Artikel 50 des Grundgesetzes die Bundesländer – genauer gesagt die Landesregierungen – bei der Gesetzgebung und Verwaltung des Bundes und in Angelegenheiten der Europäischen Union mitwirken. Seine Existenz ist ein wichtiger Teil des föderalen Charakters des deutschen Staatsaufbaus. Er ist ein kontinuierliches Organ ohne Legislaturperioden, dessen parteipolitische Zusammensetzung sich bei jeder Landtagswahl verändern kann, wohingegen der Bundestag ein diskontinuierliches Organ ist, das alle vier Jahre neu gewählt wird.

Der Bundesrat hat eine besondere Stellung, da er den in manchen anderen Staaten üblichen Grundsatz der strikten Gewaltenteilung durchbricht – er besteht aus Exekutiven (den Landesregierungen), ist selbst jedoch ein legislatives Organ. Das daraus entstehende System bezeichnet man als Exekutivföderalismus. Andererseits erweitert sich durch den Föderalismus die Gewaltenteilung auf Bundesebene (horizontale Gewaltenteilung) um eine Gewaltenteilung zwischen Bund und Ländern (vertikale Gewaltenteilung).

Durch die wachsende Rolle der Parteipolitik in der Arbeit des Bundesrates wird dieser inzwischen als zweite parteipolitische Kammer und nicht - wie ursprünglich vom Parlamentarischen Rat beabsichtigt - als Korrektiv zur parteipolitischen Bundestagsarbeit angesehen. Unterscheiden sich die Mehrheitsverhältnisse zwischen Bundestag und Bundesrat, besteht die Gefahr einer gegenseitigen Blockade aus parteitaktischen Erwägungen. Die 2004 gescheiterte Föderalismuskommission hatte den Auftrag, dieser Gefahr durch Abbau der Anzahl zustimmungspflichtiger Gesetze im Bundesrat entgegenzuwirken.

Aufgaben und Befugnisse

Durch den Bundesrat wirken nach den Vorschriften des Grundgesetzes (Artikel 51) „die Länder bei der Gesetzgebung und Verwaltung des Bundes und in Angelegenheiten der Europäischen Union“ mit. Diese grundsätzliche Mitwirkung ist durch Artikel 79 des Grundgesetzes, die Ewigkeitsklausel, der Abschaffung selbst durch verfassungsänderndes Gesetz entzogen. Der Bundesrat ist allerdings keine mit dem Bundestag gleichberechtigte „Zweite Kammer“. Entsprechend bedürfen auch nicht alle Gesetze zu ihrem Inkrafttreten der Zustimmung des Bundesrates. Vielmehr ist die Zustimmungspflicht des Bundesrates vom Parlamentarischen Rat als Ausnahme angesehen worden. In der Verfassungsrealität hat sich der Anteil der zustimmungspflichtigen Gesetze - auch aufgrund der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichtes - auf deutlich über fünfzig Prozent erhöht. Ursprünglich war die Mitwirkung des Bundesrates, die zum Beispiel zur Zustimmungspflicht wird, sobald Gesetze von den Ländern ausgeführt werden müssen, dazu gedacht, die verwaltungstechnische Erfahrung der Länderregierungen in die Gesetzgebung einfließen zu lassen. Inzwischen ist der Bundesrat jedoch zu einem Organ geworden, das durchaus auch aus inhaltlichen Gründen Gesetzen widerspricht und von parteipolitischen Leitlinien mitgeprägt ist. Der Zuwachs der Rolle der Bundespolitik in Landtagswahlkämpfen resultierte auch aus dieser Tatsache. Das Hauptziel der 2004 gescheiterten Föderalismuskommission war deshalb die Entflechtung von Zuständigkeiten von Bund und Ländern und damit die Senkung des Anteils der zustimmungspflichtigen Gesetze im Bundesrat.

Von 1949 bis 1996 erhielten nur ungefähr 150 vom Bundestag verabschiedeten Gesetze keine Mehrheit im Bundesrat. Die Unterschiedlichkeit der Mehrheiten in Bundestag und Bundesrat hat spätestens seit Mitte der 1990er-Jahre dazu geführt, dass die beiden Organe häufiger unterschiedlicher Meinungen über bestimmte Gesetzentwürfe sind als das früher der Fall war. Manche Beobachter sehen im Verhalten des Bundesrats parteitaktisch motivierten Blockaden. Gesetzesentwürfe werden meistens gar nicht erst in den Bundesrat eingebracht, wenn ihre Ablehnung schon von Anfang an feststehen würde; große Reformen sind stärker gefährdet als kleine Änderungen.

Mitwirkungsmöglichkeiten bei der Gesetzgebung

Es gibt zwei verschiedene Gesetzesarten: im Bundesrat zustimmungspflichtige und im Bundesrat nicht zustimmungspflichtige Gesetze. Hierbei ist mit "zustimmungspflichtig" nicht gemeint, dass der Bundesrat in der Pflicht steht, einem Gesetz zuzustimmen; vielmehr benötigt ein solches Gesetz zu seinem Inkrafttreten die Zustimmung dieses Verfassungsorgans.

Die in der Praxis wichtigsten Fälle einer Zustimmungspflicht entstehen in den folgenden Situationen:

  • Das Bundesgesetz wird – wie in der Regel – von den Verwaltungen und Behörden der Länder ausgeführt und enthält hierfür besondere Vorschriften über Zuständigkeit und Verfahren der Landesbehörden (Artikel 84 und 85 des Grundgesetzes).
  • Das Bundesgesetz gewährt den Bürgern eine Geldleistung, für die zumindest zu einem Viertel die Landeskasse aufkommen muss (Artikel 104a des Grundgesetzes).
  • Das Bundesgesetz enthält Regelungen über die Erhebung und Verteilung von Steuern (in zahlreichen Fällen, etwa gemäß Artikel 105 oder 106 des Grundgesetzes).
  • Es handelt sich um ein Gesetz, mit dem das Grundgesetz geändert oder Hoheitsrechte an die Europäische Union übertragen werden sollen (Artikel 79 und 23 des Grundgesetzes). Dann ist sogar eine Zweidrittelmehrheit im Bundesrat erforderlich.

Aufgrund der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts bedarf jedes Gesetz, das auch nur eine Vorschrift enthält, die der Zustimmung des Bundesrates bedarf, als Ganzes der Zustimmung des Bundesrates. Da die Trennung eines Bundesgesetzes in einen zustimmungspflichtigen und einen nicht zustimmungspflichtigen Teil sehr häufig nicht möglich ist, ergibt sich hieraus eine deutliche Machtsteigerung für den Bundesrat, zumal sehr viele Gesetze Vorschriften enthalten, die etwa von den Ländern ausgeführt werden sollen.

Der Bundesrat gehört (in Friedenszeiten) zu den drei Verfassungsorganen, die ein Initiativrecht bei der Gesetzgebung besitzen; neben ihm sind dies Bundestag und Bundesregierung. Am häufigsten werden Gesetzentwürfe von der Bundesregierung eingebracht.

Gesetzentwürfe des Bundesrates selbst gehen zunächst an die Bundesregierung, die den Entwurf zusammen mit einer Stellungnahme an den Bundestag weiterleitet. Gesetzentwürfe der Bundesregierung gehen zunächst an den Bundesrat, welcher hierzu Stellung nehmen kann und dies in aller Regel auch tut. Der Gesetzentwurf geht danach zurück zur Bundesregierung, die den Entwurf sodann gegebenenfalls mit einer Entgegnung zur Stellungnahme des Bundesrates an den Bundestag weiterleitet. Gesetzentwürfe des Bundestages werden zunächst von diesem selbst beraten.

Jeder Gesetzesentwurf, der vom Bundestag kommt, wird im Bundesrat beraten. Dabei gibt es in der Regel eine erste Lesung, an die sich eine Beratung in den Ausschüssen des Bundesrates anschließt. Die Ausschüsse geben sodann eine Beschlussempfehlung ab; der Bundesrat entscheidet über die Beschlussempfehlung. In jedem Fall kann der Bundesrat den Vermittlungsausschuss (Ausschuss nach Artikel 77 des Grundgesetzes) anrufen, wenn er mit dem Gesetzentwurf nicht einverstanden ist - dies gilt auch für nicht zustimmungspflichtige Gesetze. Lehnt der Bundesrat ein zustimmungspflichtiges Gesetz ab, so können auch Bundesregierung oder Bundestag den Vermittlungsausschuss anrufen. Wird der Vermittlungsausschuss angerufen, so entscheidet der Bundesrat (bei geändertem Gesetzentwurf auch der Bundestag erneut) nach der Beratung des Vermittlungsausschusses endgültig über den Gesetzentwurf.

Ist der Gesetzentwurf zustimmungspflichtig, so bedarf er der Mehrheit der Stimmen des Bundesrates. Erhält er diese Stimmenzahl nicht, so ist der Gesetzentwurf gescheitert.

Ist der Gesetzentwurf nicht zustimmungspflichtig, so kann der Bundesrat mit mindestens der Mehrheit seiner Stimmen Einspruch gegen den Gesetzentwurf einlegen. Legt der Bundesrat den Einspruch mit absoluter, aber nicht mit Zweidrittelmehrheit ein, so kann der Bundestag den Einspruch mit der absoluten Mehrheit seiner Mitglieder abweisen; das Gesetz tritt dann trotzdem in Kraft. Legt der Bundesrat den Einspruch mit Zweidrittelmehrheit ein, so bedarf die gültige Zurückweisung des Einspruches auch einer Zweidrittelmehrheit der Mitglieder des Bundestages. Weist der Bundestag den Einspruch nicht zurück, ist der Gesetzentwurf gescheitert.

Die Frist, die der Bundesrat hierbei beachten muss, ist relativ knapp: In der Regel beträgt sie sechs Wochen zur Behandlung im ersten Durchgang (bei Gesetzentwürfen der Bundesregierung), sie kann sich bei dringlichen Gesetzen auf drei Wochen verkürzen, bei umfangreichen Gesetzen, Grundgesetzänderungen oder der Übertragung von Hoheitsrechten auch auf neun Wochen verlängern. Im zweiten Durchgang, an dessen Ende der eigentliche Beschluss über den Gesetzentwurf steht, beträgt die Frist nur drei Wochen. Da die Ausschüsse ihre Beratungen zwei Wochen vor der Bundesratssitzung beendet haben müssen, damit die Unterlagen rechtzeitig verschickt werden können, müssen sie also die Gesetze häufig binnen Wochenfrist behandeln und abarbeiten.

Zusammensetzung

Jedes der 16 Bundesländer hat seit der Wiedervereinigung zwischen drei und sechs Stimmen im Bundesrat; zuvor waren es drei bis fünf. Die Stimmenanzahl orientiert sich an der Einwohnerzahl, ohne sie jedoch mathematisch genau widerzuspiegeln. Die kleineren Länder erhalten damit ein relativ größeres Stimmgewicht. Dies ist politisch als ein Ausdruck des föderalen Prinzips gewollt. Dabei erhält jedes Land, das mehr als zwei Millionen Einwohner hat, vier, jedes Land, das mehr als sechs Millionen Einwohner hat, fünf, und jedes Land, das mehr als sieben Millionen Einwohner hat, sechs Stimmen. Bei der Wiedervereinigung wurde den größten vier Ländern eine weitere Stimme zugestanden, damit die Balance zwischen den Stimmgewichten der kleinen und großen Bundesländer erhalten bleibt. Insbesondere sollten die vier großen Länder ihre Sperrminorität gegen Verfassungsänderungen behalten: Sie haben nun 24 von 69 Stimmen und können damit jede Grundgesetzänderung blockieren.

Baden-Württemberg, Bayern, Niedersachsen und Nordrhein-Westfalen haben zur Zeit je sechs Stimmen, Hessen hat fünf, Berlin, Brandenburg, Rheinland-Pfalz, Sachsen, Sachsen-Anhalt, Schleswig-Holstein und Thüringen haben je vier, Bremen, Hamburg, Mecklenburg-Vorpommern und das Saarland schließlich je drei Stimmen.

Die Bundesratsmitglieder müssen nach Artikel 51 des Grundgesetzes Mitglieder der jeweiligen Landesregierung sein, in der Regel also Ministerpräsident oder Landesminister. Aber auch Staatssekretäre können Mitglieder des Bundesrates sein, sofern sie Kabinettsrang haben. Jedes Bundesland hat so viele Bundesratsmitglieder wie es Stimmen im Bundesrat hat. Die übrigen Mitglieder der Landesregierungen sind üblicherweise "stellvertretende Mitglieder des Bundesrates". Die Mitglieder werden von der jeweiligen Landesregierung bestellt und abberufen. Sie dürfen nicht Mitglieder des Bundestages sein.

Aktuelle Stimmverteilung im Bundesrat

Die folgende Tabelle gibt die Stimmenverhältnisse im Bundesrat wieder.

  Stimmen Koalition
Baden-Württemberg 6 CDU/FDP  
Bayern 6 CSU
Berlin 4 SPD/PDS
Brandenburg 4 SPD/CDU
Bremen 3 SPD/CDU
Hamburg 3 CDU
Hessen 5 CDU
Mecklenburg-Vorpommern 3 SPD/PDS
Niedersachsen 6 CDU/FDP
Nordrhein-Westfalen 6 CDU/FDP
Rheinland-Pfalz 4 SPD/FDP
Saarland 3 CDU
Sachsen 4 CDU/SPD
Sachsen-Anhalt 4 CDU/FDP
Schleswig-Holstein 4 CDU/SPD
Thüringen 4 CDU

Die derzeitige parlamentarische Bundestagsopposition, bestehend aus CDU, CSU und FDP, hat im Bundesrat 43 Stimmen und somit deutlich die absolute Mehrheit, jedoch nicht eine Zweidrittelmehrheit. Die SPD als Regierungspartei ist nur in Koalitionen mit Parteien der Bundestagsopposition vertreten: als rot-rote Koalitionen (SPD und PDS) mit 7 Stimmen, als Große Koalitionen mit 15 Stimmen und als sozialliberale Koalition mit 4 Stimmen. Bündnis 90/Die Grünen sind zur Zeit gar nicht vertreten.

Der Bundesrat ist nicht als parteipolitisches Organ gedacht, vielmehr soll er den Interessen der Länder dienen, die im Einzelfall auch den entsprechenden Einschätzungen der jeweiligen Bundesparteien entgegenstehen können. Die Landesregierungen stimmen daher in einigen Fällen aufgrund ihrer landesspezifischen Vorbehalte nicht entlang der Parteilinien ab, sondern gegen die Bundespolitik ihrer Bundesparteien. Insbesondere bei Fragen großen politischen Gewichts kommt es jedoch häufig vor, dass der Bundesrat als Blockadeinstrument der jeweiligen Bundestagsopposition - so sie denn über eine Mehrheit im Bundesrat verfügt - benutzt wird.

Eine besondere Bedeutung kam der Landtagswahl in Nordrhein-Westfalen vom 22. Mai 2005 zu. Durch den Sieg der nordrhein-westfälischen Oppositionsparteien kommen CDU/CSU und FDP im Bundesrat auf 43 Stimmen; damit fehlen nur drei Stimmen zu einer Zwei-Drittel-Mehrheit, mit welcher der Bundesrat eine totale Blockadestellung einnehmen könnte. Auch bei nicht zustimmungspflichtigen Gesetzen müsste sein Einspruch in diesem Fall mit zwei Dritteln der Stimmen der Mitglieder des Bundestages zurückgewiesen werden – da die Regierungsfraktionen des Bundestages nicht über diese Zwei-Drittel-Mehrheit verfügen, könnte kein Gesetz mehr ohne die Zustimmung der Opposition verabschiedet werden. Ob eine Blockadestellung nach dem Wahlsieg der CDU/FDP in Nordrhein-Westfalen tatsächlich eintritt, hängt auch entscheidend vom Abstimmungsverhalten der CDU-geführten großen Koalitionen in Sachsen und Schleswig-Holstein ab.

Liste der Präsidenten des deutschen Bundesrates

 

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